Jednolita Europejska Przestrzeń Powietrzna (Single European Sky) jest modelem organizacji transportu powietrznego wzorowanym w przeważającej mierze na rozwiązaniach funkcjonujących w Stanach Zjednoczonych, które nie tylko są znacznie bardziej efektywne od europejskich, ale i przyczyniają się do obniżenia kosztów operacyjnych.

Analiza porównawcza fragmentacji europejskiego nieba do jednolitego systemu zarządzania przestrzenią powietrzną w Stanach Zjednoczonych, przedstawiona przez agencję Eurocontrol w roku 2009, uwidacznia znaczące różnice w przyjętych rozwiązaniach systemowych i to pomimo faktu, iż obszar przestrzeni powietrznej nad Europą i Stanami Zjednoczonymi jest stosunkowo podobny powierzchniowo (wielkość obszaru europejskiego – 11,5 miliona km2, amerykańskiego – 10,4 miliona km2).

Przy różniącej się o około 10% wielkości obszaru przestrzeni powietrznej, na terenie Stanów Zjednoczonych funkcjonuje tylko jeden organ nadzoru lotniczego (Federal Aviation Administration- FAA), natomiast na Starym Kontynencie funkcjonuje takich organizacji aż 38. Ponadto, na terenie Stanów Zjednoczonych roczna liczba lotów wynosi obecnie około 17 milionów i tym samym jest aż o 7 milionów lotów wyższa, niż na nieco większym obszarze przestrzeni powietrznej Europy. Jednocześnie, do kontroli ruchu lotniczego wystarczy istnienie w amerykańskim systemie zarządzania przestrzenią powietrzną zaledwie 20 centrów kontroli; będący znacznie bardziej rozdrobniony europejski system obejmuje ponad trzy razy więcej podobnych jdnostek – 65. Zauważyć należy, iż liczba kontrolerów ruchu lotniczego jest co prawda w obu porównywanych systemach stosunkowo podobna – zatrudnionych jest odpowiednio 16,8 tysiąca kontrolerów ruchu lotniczego w Europie i 14 tysięcy w Stanach Zjednoczonych, to jednak biorąc pod uwagę znaczącą różnicę w ilości lotów realizowanych na obu kontynentach, w Europie jeden kontroler ruchu lotniczego odpowiada za nadzór nad 595 lotami, a w Stanach Zjednoczonych nad liczbą ponad dwukrotnie większą – 1214 lotami, co jednoznacznie dowodzi znaczącej efektywności i oszczędności tego systemu.

Na terenie około 440 europejskich portów lotniczych obsługiwanych jest około 1,4 miliarda pasażerów rocznie, którzy uczestniczą łącznie w 10 milionach lotów. Przy obecnie obserwowalnej, około pięcioprocentowej tendencji wzrostowej natężenia ruchu lotniczego, do roku 2030 liczba ta osiągnąć może pułap 17 milionów, prowadząc do zintensyfikowania ponoszonych kosztów i stałego wzrastania opóźnień w realizowanych przelotach. Rozdrobniona przestrzeń powietrzna, zorganizowana wokół granic państwowych i podzielona na 650 sektorów, powoduje wydłużenie jednostkowej trasy lotu o średnio 42 km, prowadząc w efekcie do większego zużycia paliwa oraz zanieczyszczenia środowiska. Przestarzałe technologie zarządzania ruchem lotniczym, które funkcjonują już około 60 lat, nie wydają się być w odpowiednim stopniu dopasowane do wymogów pojawiających się w związku z natężeniem ruchu lotniczego.

Podjęcie działań w ramach inicjatywy Single European Sky (SES), wedle założeń na lata 2004 – 2020, doprowadzić powinno do trzykrotnego zwiększenia przepustowości przestrzeni powietrznej, przy jednoczesnym zmniejszeniu kosztów zapewniania służb żeglugi powietrznej o połowę. Rezultatem podjętych działań, ma być także ograniczenie negatywnego wpływu każdego lotu na środowisku o 10% oraz poprawa bezpieczeństwa ogólnego ruchu lotniczego (General Aviation Transport- GAT) i zwiększenie efektywności sieci systemów zarządzania ruchem lotniczym (Ait Traffic Management- ATM).

Po dziesięciu latach istnienia i systematycznej realizacji koncepcji Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej, projekt jest jednak daleki od pełnego wdrożenia. Mimo wejścia w życie przepisów, tworzących ramy prawne i organizacyjne do powstawania nowych instytucji i wykorzystania istniejących do realizacji SES, wciąż nie wydaje się, aby osiągnięcie wymienionych wyżej celów było bliskie realizacji. Z uwagi na brak pożądanych zmian w realizacji celów programowych, na wiosnę 2013 roku, Komisarz ds. Transportu w Komisji Europejskiej zapowiedział wprowadzenie nowego pakietu legislacyjnego, potwierdzając tym samym, iż poprzednie dwa pakiety prawodawcze SES I i SES II nie tylko dalekie są od pełnej realizacji, ale nie zapewniają zakończenia najbardziej ambitnego projektu w najnowszej historii europejskiego transportu lotniczego, jakim jest Jednolita Europejska Przestrzeń Powietrzna.

 

Geneza koncepcji Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej

 

W grudniu 1999 r., Komisja Europejska zwróciła się do Parlamentu Europejskiego z Komunikatem „The creation of Single European Sky”. W komunikacie tym, Komisja zwróciła uwagę, iż jedna trzecia lotów w Europie odbywa się z opóźnieniem, co stanowi nie tylko niedogodność dla obywateli, ale powoduje powstanie dodatkowych kosztów finansowych, szacowanych na kwotę 5 miliardów euro rocznie, przy czym podkreślono, iż utrzymywanie takiego stanu rzeczy przez dłuższy okres, może doprowadzić nawet do podwojenia tych kosztów.

W 2000 r. w Lizbonie przyjęta została przez Radę Europejską Strategia Lizbońska zakładająca modernizację europejskiej gospodarki i zwiększenie jej konkurencyjności. Strategia Lizbońska była programem gospodarczo – społecznym, który koncentrował się w dużej mierze na koordynacji polityk oraz oparciu gospodarki na działaniach badawczych i innowacyjnych, także na budowie wspólnego rynku wewnętrznego, w tym lotnictwa. Jednym ze środków realizacji tych celów, miało stać się utworzenie Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej.

 

Cele i zakres regulacji pakietów SES I i SES II

 

Pod koniec roku 2000 przedstawiony został raport, w którym stwierdzono, iż pożądane jest ustalenie norm prawnych na poziomie wspólnotowym, które wprowadziłyby jednolity system certyfikacji służb żeglugi powietrznej dla zwiększenia bezpieczeństwa zarządzania ruchem lotniczym. W roku 2001 natomiast, Komisja Europejska przedstawiła bardziej szczegółowy program działań, prowadzących do utworzenia Single European Sky i stworzyła projekty rozporządzeń implementacyjnych, dotyczących zarządzania ruchem lotniczym, tzw. The Air Traffic Management Package.

Procedury przeprowadzenia negocjacji ze stronami i podejmowania decyzji w zakresie wdrażania SES uregulowano w Rozporządzeniu ramowym nr 549/2004. Państwa członkowskie zostały w nim zobowiązane do wyznaczenia albo utworzenia instytucji krajowych, będących państwowymi władzami nadzorującymi, realizującymi zadania z zakresu wdrażania SES. Jednocześnie podmioty te miały być niezależne od instytucji, które zapewniają działanie służb żeglugi powietrznej. Rozporządzenie w sprawach zapewnienia działania służb nawigacji lotniczej nr 550/2004 dotyczyło głównie kwestii bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Organy władzy publicznej państw członkowskich zobowiązane zostały do organizowania odpowiedniej struktury systemu inspekcji i nadzoru spełnienia wymogów, które spełniać powinny służby żeglugi powietrznej, a obejmujących kompetencje techniczne i operacyjne, krajowe systemy zarządzania jakością i bezpieczeństwem, zadania sprawozdawcze, zdolność finansowa, strukturę organizacyjną, ochronę i zasoby ludzkie. Katalog wymogów został określony w Rozporządzeniu Komisji Europejskiej nr 2096/2005. Kolejne rozporządzenie 551/2004 definiowało kwestie organizacji i użytkowania przestrzeni powietrznej w SES, a 552/2004 dotyczyło jednolitego działania europejskiej sieci zarządzania ruchem lotniczym ATM. W zakres ATM wchodzą procedury, procesy oraz związane z nimi wszelkie zasoby, przeznaczone do bezpiecznego poruszania się samolotu w powietrzu i na lądzie. Rozporządzenie miało na celu zintegrować narodowe systemy zarządzania ruchem lotniczym i umożliwić odpowiednią sprawność wdrażania nowych technologii, wpływając tym samym na zwiększenie przepustowości europejskich portów lotniczych. ATM obejmuje w istocie trzy, przenikające się systemy. Pierwszy z nich stanowi koordynacja i zarządzanie ruchem samolotów, znajdujących się w powietrzu, w obrębie dróg lotniczych (Airspace Management- ASM). Drugim systemem składającym się na ATM jest zarządzanie przepustowością, umożliwiające sprawne i bezpieczne nadzorowanie ruchu samolotów, realizowane poprzez współpracę w zakresie planowania lotów (Air Traffic Flow and Capacity Management- ATFCM). Trzecim zaś jest zorganizowanie służb kontroli ruchu lotniczego, które sprowadza się, w dużym uproszczeniu, do zapewnienia odpowiednich odległości (separacji) między statkami powietrznymi znajdującymi się w powietrzu i odpowiedniego planowania przebiegu lotów, zapewniające bezkolizyjne poruszanie się samolotów w przestrzeni powietrznej (Air Traffic Servies- ATS). Rozporządzenia powyższe zaliczają się do tzw. pakietu SES I.

Stale rosnące zagęszczenie przestrzeni powietrznej, ogólnoświatowy kryzys, zwiększająca się konkurencja oraz odczuwalny dla sektora transportu lotniczego dynamiczny wzrost cen paliw, w połączeniu z mało efektywną polityką realizacji SES, stanowiły wyraźny sygnał dla konieczności podjęcia przez Komisję Europejską kolejnych kroków w celu pełniejszego urzeczywistnienia wcześniejszych zamierzeń i przyczynienia się do zrównoważonego rozwoju europejskiego lotnictwa. W dalszym ciągu radykalnej zmiany wymagały cztery podstawowe obszary transportu lotniczego: bezpieczeństwo, przepustowość, efektywność ekonomiczna i ochrona środowiska naturalnego. Pod koniec 2009 r. weszło w życie rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1070/2009 zmieniające rozporządzenia (WE) nr 549/2004, (WE) nr 550/2004, (WE) nr 551/2004 oraz (WE) nr 552/2004, tworzące łącznie tzw. pakiet SES II.

 

Pakiet SES II wprowadził między innymi poprawki do rozporządzenia nr 216/2008, zwiększając rolę Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego (European Aviation Safety Agency- EASA) w obszarze bezpieczeństwa lotnisk, zarządzania ruchem lotniczym i służb żeglugi powietrznej. Rozporządzenie 1070/2009 wprowadziło obowiązek utworzenia przez państwa tzw. funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej (Functional Airspace Blocks- FAB). Miały być wydzielonymi obszarami przestrzeni powietrznej, opierającymi się na wymogach operacyjnych, jednocześnie będąc niezwiązanymi z granicami państwowymi, w których świadczenie służb żeglugi powietrznej optymalizuje się w taki sposób, aby zapewnić zintegrowane zarządzanie przestrzenią powietrzną. Państwa członkowskie UE zostały zobowiązane do utworzenia bazujących na wymogach operacyjnych funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej najpóźniej do dnia 4 grudnia 2012 r. Dziwięć funkcjonalnych bloków przestrzeni powietrznej powstać miały w wyniku porozumień zawieranych między państwami członkowskimi, a także ewentualnie państwami trzecimi, sprawującymi nadzór nad dowolną częścią przestrzeni powietrznej, stanowiącej fragment bloku.

SES II obejmował łącznie cztery filary. Pierwszym z nich było wprowadzenie przepisów, prowadzących do zainicjowania działań przez organy ATM, w tym między innymi podjęcie konsultacji z użytkownikami przestrzeni powietrznej
i uzgodnienie propozycji celów krajowych i regionalnych z ogólnosieciowymi. Drugi filar wiązał się z poruszonym wyżej rozszerzeniem kompetencji EASA, trzeci zaś z efektywnym wdrożeniem nowych technologii w ramach tzw. programu SESAR (zaawansowany technologicznie projekt badawczo-rozwojowy Wspólnoty wspomagający wdrożenie SES). Czwarty filar związany był ze skuteczniejszym wykorzystaniem infrastruktury lotniczej, poprawą długoterminowego planowania rozwoju portów lotniczych oraz ustanowieniem wspólnotowego centrum monitorowania przepustowości portów lotniczych.

 

Ocena stanu wdrożenia programu SES - osiągnięcia i wyzwania

 

Jednolita Europejska Przestrzeń Powietrzna jest największym w ostatnich kiludzisięciu latach projektem związanym z transportem lotniczym na terenie Europy. Konieczność jej pełnego wdrożenia jest podyktowana wieloma względami – potrzebą zwiększenia bezpieczeństwa poprzez wprowadzenie innowacyjnych rozwiązań technologicznych w ramach programu SESAR czy dostosowaniem się do rosnących potrzeb lotnictwa, głównie w zakresie przepustowości. Pełna realizacja koncepcji doprowadziłaby do spadku kosztów operacyjnych, skrócenia podróży i unikania opóźnień oraz odwoływania lotów, jednakże to ambitne przedsięwzięcie wymaga nade wszystko determinacji w działaniu państw członkowskich i ich szerokiej współpracy, także z krajamii, które w projekcie bezpośrednio nie uczestniczą.

Dnia 14.11.2011 r. przyjęto Sprawozdanie Komisji Europejskiej dla Parlamentu i Rady na temat wykonania przepisów dotyczących Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej. Stanowiło ono omówienie stanu realizacji wniosku w sprawie działań podjętych lub planowanych po zatwierdzeniu drugiego pakietu SES w listopadzie 2009 r. Jednocześnie miało na celu omówienie postępu we wdrażaniu programu przed rokiem 2012, który miał być dla Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej terminem kluczowym.

W sprawozdaniu wskazano działania, które zostały przez państwa uczestniczące w projekcie zrealizowane, bądź częściowo ukończone. Stwierdzono, iż organ nadzoru został ustanowiony przez wszystkie państwa członkowskie, a zdecydowana większość podmiotów świadczących usługi żeglugi powietrznej została wyznaczona w sposób prawidłowy i poddana procesowi certyfikacji. Pozytywnie zaopiniowano przejrzysty system opłat lotniczych, jednocześnie wskazano, iż nadzór nad przepływem ruchu lotniczego i zarządzaniem przestrzenią powietrzną odbywa się na poziomie krajowym.

 

W kolejnym sprawozdaniu przyjętym przez Komisję, Parlament Europejski dnia 23 października 2012 r. uchwalił rezolucję odnoszącą się do dotychczasowego wdrożenia przepisów SES. Organ ten zwrócił uwagę, iż mimo że 4 grudnia 2012 r. jest ostatecznym terminem wdrażania FAB-ów, najnowsze raporty wskazują na fakt, iż prace nie są zaawansowane w wystarczającym stopniu, aby w tym okresie spełnić wymogi przepisów unijnych dotyczących jednolitej przestrzeni powietrznej. Podmioty świadczące usługi żeglugi powietrznej w państwach członkowskich w dalszym ciągu ukazują rozdrobnioną geografię polityczną kontynentu, wpływając tym samym na zagęszczenie ruchu. W związku ze zbliżającym się etapem wdrażania SES, wskazano na konieczność realizacji tego zadania w sposób w maksymalnym stopniu sharmonizowany i sprawny. Wskazano także na konieczność jak najszybszego wykonania przepisów dotyczących skuteczności działania usług żeglugi powietrznej i funkcji sieciowych.

 

Nowy pakiet legislacyjny, którego wprowadzenie planowane jest w marcu b.r. ma jeszcze bardziej zwiększyć rolę Komisji Europejskiej w utworzeniu Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej. Jednocześnie, dostrzegając, iż niskie tempo realizacji projektu ma swoje źródło w dużej mierze z braku zaangażowania państw w realizowaniu wytycznych Komisji Europejskiej, nie wyklucza się pociągnięcia do odpowiedzialności niektórych krajów (także odpowiedzialności finansowej). Komisarz ds. Transportu Komisji Europejskiej, podczas konferencji w Limassol, w październiku 2012 r. wskazał także na konieczność wprowadzenia zmian w funkcjonowaniu powstałych FAB-ów, w ten sposób, żeby zaczęły one spełniać swoje rzeczywiste zadania, gdyż w chwili obecnej są one tworem, którego działanie nie ma realnego wpływu na harmonizację zarządzania przestrzenią powietrzną, chociażby poprzez fakt, iż granice FAB-ów odpowiadają często granicom państwowym. Środkiem realizacji tego celu może być zoptymalizowanie służb żeglugi powietrznej.

 

Uznać zatem należy, iż obecny stan realizacji projektu jest daleki od planowanego. Sytuacji nie ułatwia też zbyt słaba wiedza społeczna co do tematyki realizacji programu wspólnej przestrzeni powietrznej i jego znaczenia, która rodzi też wiele wątpliwości dotyczących choćby kwestii naruszania suwerenności w przestrzeni powietrznej UE, co niewątpliwie może także spowalniać działania rządów państw członkowskich.

 

 

 

tekst.   BARBARA SZYDŁOWSKA