cyprusI

O ile sytuacje, gdy linie lotnicze będące w trudnej sytuacji finansowej zmuszone są sięgać po wsparcie publiczne nie jest w Unii Europejskiej (UE) niczym nadzwyczajnym (będąc jednocześnie zjawiskiem niepożądanym), o tyle decyzje Komisji Europejskiej (KE) stwierdzające niedopuszczalność pomocy i nakazujące zwrot przyznanych środków wydawane są incydentalne. W przeszłości węgierski przewoźnik Malév (w 2012 r.) ogłosił upadłość w wyniku konieczności oddania nienależnie przyznanej pomocy. Wcześniej (w 2002 r.) Komisja również stwierdziła niezgodność pomocy restrukturyzacyjnej udzielonej greckiej linii lotniczej Olympic Airways za niezgodną z rynkiem wewnętrznym nakazując jej zwrot. W tym przypadku władze greckie nie były w stanie odzyskać wyasygnowanych funduszy, za co zostały ukarane kara finansową (w 2009 r., sprawa C-415/03), natomiast sam beneficjent pomocy był wówczas w stanie przetrwać (jako Olympic Airlines, ostatecznie dopiero w 2009 r. zakończył działalność, a operacje przejął sukcesor Olympic Air).

II

Casus tytułowego Cyprus Airways jest zatem faktycznie dopiero drugą sprawą, gdzie bezpośrednim czynnikiem sprawczym fiaska planu uratowania i restrukturyzacji przedsiębiorstwa było naruszenie unijnego prawa subwencyjnego.


Z perspektywy prawa pomocy publicznej wysiłki podejmowanie dla uzdrowienia linii lotniczej składają się z dwóch elementów: Pierwszym jest tak zwana pomoc ratunkowa. Ma charakter doraźny i jej celem jest utrzymanie przedsiębiorstwa „na powierzchni” w perspektywie krótkoterminowej umożliwiając tym samym zastosowanie drugiego z wspomnianych elementów. Jest to pomoc restrukturyzacyjna. Docelowo umożliwić ma beneficjentowi osiągnięcie długoterminowej równowagi finansowej. Warunkiem akceptacji tego wsparcia jest przedstawienie akceptowalnego planu restrukturyzacyjnego. Należy wskazać, ze przedstawione elementy są nierozerwalne, w szczególności nie ma możliwości wydania zgody na pomoc ratunkową bez późniejszego przedstawienia planu naprawczego. Dlatego zgoda na pierwszy z komponentów pomocy ma zawsze charakter warunkowy, a ostateczna decyzja dotycząca danego planu pomocowego dotyczy tych środków łącznie. Innymi słowy, pomoc ratunkowa nigdy nie będzie dopuszczalna bez akceptowalnego planu restrukturyzacyjnego. Dlatego zasadniczy nacisk badania Komisji położony jest na analizę wspomnianego planu.

III

Cyprus Airways w momencie trwania postępowania przed KE dysponował flotą złożoną z sześciu  maszyn Airbus A320 (początkowo trzynastu obejmująca także samoloty Airbus A319 i A330) obsługująca ok. 15 lokacji i zatrudniało ok. 600 osób. Według klasyfikacji Komisji stanowiło wobec tego duże przedsiębiorstwo i przez to nie mogło liczyć na preferencyjne zasady pomocy publicznej przewidywane dla małych i średnich firm. Przedsiębiorstwo znajdowało się prawie w całości (93,67%) w rękach państwowych, choć akurat z perspektywy aplikacji prawa konkurencji struktura własności nie ma znaczenia gdyż zarówno prywatne jak i publiczne podlegają dokładnie tym samym regułom (tzw. zasada neutralności). Operator posiadał udział w rynku połączeń do/z wyspy rzędu 15%. Ze względu na duży odsetek ruchu turystycznego powyższa wartość ulegała fluktuacjom wraz z sezonowymi zmianami wolumenu pasażerów, gdzie w miesiącach szczytu (lipiec-sierpień), przewoźnik obsługiwał trzykrotnie więcej podróżnych niż w miesiącach zimowych (grudzień-luty). Najbardziej istotnymi z obsługiwanych rynków była Wielka Brytania i Grecja.


Sekwencja wydarzeń, która ostatecznie doprowadziła do upadku Cyprus Airways wyglądała następująco:


- W 2005 r. Cyprus Airways, znajdujący się już wówczas w trudnej sytuacji finansowej,  otrzymał 51 mln EUR pomocy ratunkowej, po której w 2007 r. przyznane zostało wsparcie restrukturyzacyjne w łącznej wysokości 96 mln EUR. Komisja Europejska zatwierdziła plan naprawczy przedsiębiorstwa (sprawy N69/2005 i  C 10/2006 ex N555/05).


- Przewoźnik równocześnie otrzymywał pomoc mającą zrekompensować straty wynikające z wprowadzonego przez Turcję zakazu przelotu cypryjskich maszyn nad swoim terytorium (sprawa SA.32523).


- Gospodarka Cypru została boleśnie dotknięta przez kryzys i w 2009 r. kraj zanotował ujemny wzrost PKB oraz zwiększenie długu publicznego na tyle poważne, że rząd zdecydował się zwrócić o pomoc krajów strefy Euro i Międzynarodowego Funduszu Walutowego. Trudna sytuacja gospodarcza odbiła się negatywnie na sytuacji finansowej Cyprus Airways, gdzie duży odsetek ruchu turystycznego sprawia, że korelacja wyniku linii lotniczej i ogólnej sytuacji gospodarczej kraju i globalnie UE, jest szczególnie bliska.


- Reagując na pogarszającą się sytuację przewoźnika w 2012 r. rząd (w porozumieniu z pozostałymi udziałowcami) zdecydował się na uchwalenie pakietu restrukturyzacyjnego o łącznej (docelowej) wartości 102,9 mln EUR. Plan składał się z czterech elementów:


Pierwszy. Środki pomocowe obejmowały zastrzyk kapitałowy w wysokości 31,3 mln EUR (planowano 45 mln EUR), z czego jedynie niewiele ponad sto tysięcy udało się zebrać od inwestorów prywatnych. Władze cypryjskie argumentowały, że środki nie stanowią pomocy publicznej, ponieważ przyznane są zgodnie z tzw. zasada inwestora rynkowego. Polega na ocenie, czy hipotetyczny prywatny inwestor zdecydowałby się wykorzystać swoje środki na analogicznych zasadach jak robi to państwo w wdanej sytuacji. W przypadku odpowiedzi twierdzącej uznaje się, że analizowana operacja nie stanowi pomocy, tylko jest zwykłą, racjonalną ekonomicznie inwestycją struktur państwowych. W związku z tym Cypr dowodził, że każdy prywatny udziałowiec zdecydowały się, dokapitalizować przewoźnika dla utrzymania przedsiębiorstwa. W związku z tym środek, który został w całości uruchomiony w 2012 r. nie został notyfikowany w ramach planu restrukturyzacyjnego.


Drugi. Od lutego do lipca 2013 r. Cypr udzielił ratunkowej pożyczki przewoźnikowi o łącznej wysokości 34.5 mln EUR, przy czym zadeklarował zamiar konwersji powstałego długu na kapitał własny.


Trzeci. W ramach wcześniejszego (pochodzącego z 2007 r.) planu restrukturyzacyjnego, władze cypryjskie udzieliły linii lotniczej gwarancji na łączą sumę 78 mln EUR dla kredytu wziętego w Hellenic Bank. W 2013 r. do spłaty pozostawało 28.5 mln EUR. Uruchamiając wcześniejszą gwarancję Cypr pokrył pozostającą sumę, a powstały w ten sposób dług przewoźnika wobec państwa podlegać miał zamianie na kapitał własny.


Czwarty. Przewoźnik dysponował systemem świadczeń dodatkowych dla znajdujących się na Cyprze pracowników (z wyłączeniem pilotów) dokonującym inwestycji środków pochodzących ze składek (Cyprus Airways’ Provident Fund). Stopa zwrotu dla pracowników partycypujących na zasadzie kontraktualnej, była gwarantowana przez przedsiębiorstwo na określonym poziomie. W związku z pogorszeniem ogólnej sytuacji gospodarczej sytuacji i niezadowalających wyników dokonywanych inwestycji, fundusz (w 2013 r.) osiągnął deficyt w wysokości 12 mln EUR (14.9 mln EUR przy założeniu zakończenia operacji przewoźnika). Władze Cypru postanowiły pokryć 8.6 mln EUR z powyższej kwoty, natomiast pozostała część deficytu pokryć miały przychody ze sprzedaży nieruchomości.
Dodatkowo Plan przewidywał krótkoterminową pożyczkę w wysokości do 10 mln EUR, jednak ten środek nie został uruchomiony.

IV

Plan restrukturyzacyjny, mający docelowo przywrócić długoterminową równowagę finansową obejmować miał:


Restrukturyzację floty i operacji. Redukcję floty z 13 (w 2012 r.) do 6 maszyn (5 aktywnych, jeden przechowywany). W związku z tym redukcji ulec miała ilość obsługiwanych tras. Pozostawić planowano jedynie następujące Połączenia LCA-ATH, LCA-CDG, LCA-SVO, LCA-SOF, LCA-FRA, LCA-MUC, LCA-ZRH, LCA-TLV, LCA-BEY, LCA-SKG, LCA-HER, LCA-STN (trzy ostatnie przy zmniejszonej częstotliwości). Ogólna redukcja oferowania zdaniem władz cypryjskich wynosić ma 35% ASK.


Środki zmniejszające koszty. Przewoźnik planował łączną redukcję kosztów rzędu 42.5 – 52.5 mln EUR (w scenariuszu bazowym), która osiągnięta miała zostać poprzez redukcję zatrudnienia i kosztów pracowniczych, zmniejszenie kosztów operacji floty w wyniku pozostawienia tylko jednego typu maszyn (Airbus A320), zmianę warunków oferowania poprzez np. likwidacje cateringu na pokładzie, renegocjacje opłat handlingowych i lotniskowych, ustanie kosztu leasingu maszyn (2 samoloty).


Środki zwiększające przychody. Plan zakładał roczną podwyżkę cen biletów rzędu 2-3% do 2015 r. (w związku z tym planowano początkowy, czasowy spadek przychodów z biletów o 1% w 2014 r., a wzrost dopiero od 2016 r.). Plan zawierał dodatkowo ogólnie sformułowane stwierdzenie wskazujące na dodatkowe przychody generowane przez usługi świadczone pasażerom, ale nie precyzował ich charakteru.


Kompensacja. W ramach środków wyrównujących, przewoźnik zdecydował się zakończyć obsługę rentownych połączeń przekładających się na 8% ASK (z 2012 r.; w sumie 24% redukcji ASK dotyczyć miało rentownych tras, choć nie przedstawiono szczegółów dotyczących poziomu rentowności tras objętych kompensacyjną redukcją oferowania); zbycie przydziałów czasów operacji w porcie lotniczym London-Heathrow; redukcję floty o 7 maszyn (do 6, jednego typu Airbus A320).
W założeniach władz cypryjskich i samego beneficjenta pomocy, powyższe środki zapewnić miały wypracowanie dodatniego wyniku finansowego w 2014 r. a ostateczne ustabilizowanie sytuacji operatora w 2017 r. (w scenariuszu bazowym).


Kolejna część analizy sprawy Cyprus Airways poświęcona będzie analizie wsparcia w kontekście zgodności z unijnymi regułami przyznawania pomocy publicznej.

 

dr Jakub Kociubiński
[kociubinski.jakub@prawo.uni.wroc.pl]
Katedra Prawa Międzynarodowego i Europejskiego
Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii
Uniwersytet Wrocławski